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深圳城市更新暂行措施终于出台,是机会还是挑战?

建纬深圳律师事务所 发布时间:2019.03.25 10:04:41
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一、合法用地比例超过50%不足60%的部分可以简易处理【修订内容】

1、合法用地比例不足60%的更新项目获得计划申报机会

通过城市更新对项目地块上包括违建在全部物业重新规划、二次开发,能有效解决历史违建问题。《2014暂行措施》规定拆除重建类城市更新计划申报的合法土地面积占拆除范围用地面积的比例应当不低于60%,存在门槛高、立项难的问题,不利于城市更新项目的推进。

2014年深圳市颁布《<深圳市人大常委会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定>试点实施办法》(以下简称《三规》)首次规定了简易处理程序,即对于已纳入更新计划、不属于拆除或者没收的历史违建,区查违办在收到规划国土部门意见复函后核发《简易处理通知书》,当事人缴清地价和罚款后,视为已经处理确认的建筑物,免去了办理消防验收备案和房屋安全鉴定手续环节。但问题在于,已获批准的城市更新单元已经满足了合法产权比例60%的要求,建筑物可径行拆除,简易处理对于计划申报而言意义不大。

为此,《2016暂行措施》做出调整,一方面,拆除重建所要求的合法用地比例仍需达到60%以上;另一方面,在合法用地面积比例不低于50%的情况下,按照简易程序处理的历史违建可以算入合法面积,进一步发挥了简易处理程序的作用。

2、历史违建简易处理程序有待明晰

《三规》虽然规定了历史遗留违法建筑的简易处理程序,但《三规》试点15个月后于2015年6月停止试点,而且该简易处理程序仍设置了规划国土部门的审查环节,因历史违建普遍存在“建设在前、规划在后”现象,难以通过规划土地审查成为试点工作难以推进的矛盾焦点。市规划国土委曾于2015年11月形成《﹤深圳市人大常委会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定﹥试点实施办法》(修订建议稿),该稿件将简易程序修改为街道办初审后即可移交区查违办予以处理,不再需要经规划国土部门审查,进一步简化简易处理程序。但该规定并未出台,目前历史违建的简易处理程序如何操作尚不明晰,有待主管部门进一步出台关于历史违建简易处理程序相关规定。

二、有条件放宽旧商业区、旧工业区建筑物15年建成年限要求【修订内容】

《2014暂行措施》规定,旧工业区、旧商业区申请拆除重建的,建筑物建成时间原则上应不少于15年。该规定初衷是避免出于地产开发利益的驱使,出现大拆大建或常拆常建,人为缩短建筑寿命,但也导致一些年限不足但亟需改造的项目无法申报,只能等待年限届满再行开发,造成开发主体资金成本和时间成本的浪费。《2016暂行措施》针对旧工业区和旧商业区分别规定了三种年限不足可进行改造的情形,即:

1、因产业空间发展需要,在2007年6月30日前建成的旧工业区,经区政府论证批准,可以申请改造为M1。

2、因规划统筹的需要,旧工业区、旧商业区建成时间未满15年的建筑物占地面积之和原则上不得大于6000平方米,且不超过更新单元拆除范围用地面积的二分之一。

3、因公共利益的需要,旧工业区、旧商业区的土地贡献率不小于40%的,或者落实不小于6500平方米独立占地的公共服务设施及基础设施的。

三、零散旧住宅区可由政府与市场主体联合申报【新增内容】

1、成片旧住宅区改造可采取棚户区改造模式

除了继续坚持成片旧住宅区拆除重建城市更新由政府主导申报,并通过公开途径选择市场主体实施这种模式外,《2016暂行措施》还规定符合棚户区改造政策的成片旧住宅区可以采取棚户区改造模式。目前深圳市最大的棚户区改造项目罗湖二线关棚户区改造项目正是这一政策意图的体现。

2、零散旧住宅区联合申报模式

《2016暂行措施》所指零散旧住宅区是指与其他各类旧区混杂、总用地面积占拆除范围用地面积的比例原则上不超过二分之一住宅区。针对零散旧住宅区,可以由区城市更新职能部门与其余部分的其他更新主体联合申报。零散旧住宅区的前期工作、意愿征集、计划申报均由区城市更新主管部门负责,且城市更新意愿应当达到100%。

3、符合条件的零散旧住宅区改造可以非公开选择实施主体

如果零散旧住宅区所在地块的总面积不超过6000平方米且占拆除范围用地面积的比例不超过三分之一,可以不用公开选择市场主体作为实施主体。考虑到项目整体规划及实施的统筹安排,所在地块的城市更新实施主体取得零散旧住宅区的实施资格具有先天优势,这为开发商以非公开方式介入旧住宅区改造提供新的通道。

4、明确零散旧住宅区合法产权住宅的拆赔比为套内面积1:1

《暂行措施》明确,零散旧住宅区的住宅类合法房屋产权置换原则上按照套内面积1:1进行,其他类型合法房屋产权置换协商确定。

四、试点重点更新单元【新增内容】

 

深圳市城市更新以市场化推动为主,但存在更新片区整体统筹不足,市场主体选取的更新区域与政府重点发展区域存在偏差、城市更新单元规模偏小、大型公共配套难以落实等问题。对此,《2016暂行措施》创新提出了政府主导、自上而下的重点更新单元方式,由区政府组织进行更新计划申报、更新单元规划编制,选择市场主体进行整体实施,充分发挥政府、市场两方面的作用。主要内容包括以下几方面:

1、重点更新单元由政府主导、市场主体实施

区级政府根据辖区发展需要、城市更新政策要求及相关权利主体意愿,初步划定重点更新单元范围,由市规划国土部门统筹上报市政府批准后,列入城市更新单元计划,由区级政府组织以公开方式选择一家市场主体实施

根据《2016暂行措施》,“十三五”期间全市重点更新单元试点项目约为10个,应当属于十三五规划划定的优先拆除重建区域,同时,特区内的重点更新单元拆除范围用地面积原则上不小于15万平方米,特区外的不小于30万平方米。据此估算,重点更新单元拆除范围面积占十三五期间规划拆除重建面积比例约为12%-24%。

2、重点更新单元合法用地比例放低至不少于30%,但土地储备移交率最高达45%

试点重点更新单元核心目的之一是完善城市功能结构,优先落实城市基础设施和公共服务设施。为了降低重点更新单元的门槛,《暂行措施》将重点更新单元的合法用地比例从不低于60%降低为不少于30%,但相应提高了移交土地储备的比例。《暂行措施》第十八稿曾规定“重点更新单元内可供无偿移交给政府,用于建设城市基础设施、公共服务设施或者城市公共利益项目等地独立用地比例不小于40%。”《暂行措施》定稿最终删除该规定,而是区分合法用地比例的不同档次分段规定移交土地储备的比例。

                                             

从上表看到,重点更新单元移交土地储备的面积比例最高可以达到45%,如果再加上移交给实施主体开发的土地面积中还有至少15%的土地贡献率,综合而言,实施主体可供开发的土地面积不足50%。

3、首期落实公共设施及回迁物业情况下,重点更新单元可分期实施

重点更新单元原则上应当整体实施;确需分期实施的,独立占地的城市基础设施和公共服务设施、政策性用房以及用于安置回迁业主的物业应在首期落实

五、简化城市更新地价计算体系

1、统一以公告基准地价标准为基础测算地价

《2014版暂行措施》采取二元化的地价测算体制,将公告基准地价和市场评估价作为缴纳地价的标准,区分改造前后的土地用途及建筑物功能差异,分类计算应缴纳的地价,地价测算非常复杂,给开发商前期项目拓展环节经济测算造成很大麻烦。为了简化城市更新项目地价测算规则,《2016版暂行措施》统一以公告基准地价标准为基础测算地价,并针对不同用地类别或改造类型设定了修正系数。

目前,深圳市适用的公告基准地价标准为2013年1月11日市规土委发布的《深圳市基准地价(2013)》。2013年1月8日之前核发更新单元规划批复且不符合规定条件的城市更新项目以及2013年1月8日之后核发规划批复的项目均执行2013年公告基准地价标准。

2、统一城市更新地价缴纳期限

《2014暂行措施》在采取二元制地价测算体制的情况下,分别规定按照市场评估地价标准计收的地价部分,首次缴交比例不得低于30%,余款1年内交清;按照其他标准计收的地价部分,首次缴交比例不得低于50%,余款1年内交清。《2016版暂行措施》统一了地价分期缴交的比例,即城市更新项目地价首次缴交比例不得低于30%,余款1年内交清。

六、加强保障性住房建设力度

保障性住房,包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、安居型商品房等多种形式。

根据《深圳市住房保障发展规划(2016-2020)文本》及《城市更新十三五规划》,十三五期间计划新增安排筹集建设保障性住房40万套,总建筑面积约2400万平方米。其中,计划通过城市更新配建的13万套人才住房与保障性住房。为此,《2016暂行措施》采取鼓励工改保路径、提高保障性住房配建比例、配建人才公寓等措施。

1、鼓励工改保【新增内容】

工改保,即将原工业用地调整用地规划改为建设公共租赁住房或安居型商品房等保障性住房,同时政府许可建设一定比例的商品性住房。该模式既解决了工业用地继续开发的出路问题,又充分调动了企业参与保障性住房建设运营的积极性,目前,全市已经开展了十几个“工改保”项目。

根据《2016暂行措施》,工改保应当符合以下条件:①位于规划保留的成片产业园区范围外。②位于已建成或近期规划建设的轨道站点500米范围内。③位于原特区内的,用地面积不小于3000平方米;位于原特区外的,用地面积不小于10000平方米。

作为配建保障性住房的回报,政府允许项目范围内建设一定比例的商品性质建筑面积,这是开发商的核心利润来源,具体比例如下:

2、住宅项目配建保障性住房比例大幅度提高【修订内容】

根据2016年发布的《深圳市城市更新项目保障性住房配建规定》,改造方向为居住用地的项目中按建筑面积的一定比例进行配建。《2016暂行措施》区分拆除重建类城市更新原土地用途的不同,对城中村及其他旧区改造为住宅的项目配建比例提高了8%,对于旧工业区(仓储区)或城市基础设施及公共服务设施改造为住宅的配建比例提高了15%,最高的配建比例达到了35%。虽然在计算容积率时,保障性住房配建比例提高部分的建筑面积按照50%计入基础建筑面积,但这对于开发商而言也是非常沉重的负担。

3、商务公寓需配建人才公寓由政府回购【新增内容】

拆除重建类城市更新项目改造后包含商务公寓,位于《配建规定》确定的一、二、三类地区的,建成后分别将20%、18%、15%的商务公寓移交政府,作为人才公寓。开发商配建人才公寓对应获得的回报包括两方面:第一,移交政府的商务公寓免缴地价,建成后由政府按照公共租赁住房的回购方式回购;第二,容积率测算时,上述配建人才公寓建筑面积只有50%计入基础建筑面积,变相提高实际的容积率。

七、旧工业区复合更新【新增内容】

深圳的城市更新三种模式中,综合整治类城市更新一直没有取得大的进展,2014年《暂行措施》)到2015年出台《深圳市综合整治类旧工业区升级改造操作指引(试行)》,对综合整治类城市更新的制度设计上有了较大突破,比如,旧工业区综合整治可加建扩建、综合整治新建部分可确权、综合整治项目可享地价优惠等。在此基础上,《2016暂行措施》还增加了以拆除重建为主、综合整治为辅的复合更新模式(简称“复合更新”)。

1、复合更新的条件

复合更新模式可以突破工改工项目建筑物年限不满15年的要求,且获得拆除重建的开发面积,具有较大的吸引力。复合更新的具体条件为:①单一宗地的“工改工”项目;②部分建筑物未满15年,但满足旧工业区综合整治类更新年限要求;③该部分建筑物集中成片,所在区域具备独立使用、独立成宗的条件;④未满15年的建筑面积不超过宗地总建筑面积二分之一。

2、复合更新的操作路径

复合更新的操作路径如下:①按照拆除重建类要求申报计划;②纳入计划后,同步编制拆除重建与综合整治专项规划报批;③专规批准后,办理拆除重建与综合整治范围的土地分宗;④按照有关规定予以实施。

八、房地产项目的实施主体申请需具备房地产开发资质【新增内容】

《2016暂行措施》首次规定房地产开发经营项目在申请实施主体确认时,申请人应当具备房地产开发资质。正常情况下,房地产开发资质申请只需要具备符合注册资本及专业管理技术人员要求即可。但据了解,受房地产市场调控影响,深圳市暂时停止受理房地产企业资质等级申请。《2016暂行措施》对于房地产开发资质要求具体包括:①适用范围为原权利主体自行改造以外的房地产开发类城市更新项目;②《2016暂行措施》实施前已经纳入计划城市更新项目无此要求;③在实施主体确认阶段申请人需具备房地产开发资质,在计划申报、专项规划申报阶段不做要求。

但需注意的是,根据坪山新区和龙岗区集体资产交易的相关规定,村集体在选择城市更新合作方阶段就要求合作方具备房地产开发资质。

九、对实施主体股权变更进行税务监管【新增内容】

为避免房地产直接转让带来的高额税费,通过股权100%转让方式转让城市更新项目成为通常做法,此种模式可能被税务机关认定为“以股权转让为名变相转让房地产”,从而依法征税。由于之前城市更新主管部门、工商部门和税务机关没有建立通报机制,工商部门无法了解公司是否被确认为实施主体,税务机关无法了解股权是否发生工商变更,因此,也难以进行税务监管。

为此,《2016暂行措施》明确规定:区城市更新职能部门在核发实施主体确认文件时,应当同时抄送市场监督管理部门。如实施主体股权后续发生变更,市场监督管理部门应当及时将变更情况向税务部门进行通报,由税务部门督促相关企业依法纳税。

 

因此,如果开发商想要规避税务风险,最好是在实施主体确认之前完成相应已经签署拆迁补偿协议公司的股权变更工作或者仅一直保留部分股权至项目开发完毕。

十、实施主体签署监管协议后才能实施拆除【新增内容】

之前的城市更新政策没有对建筑物拆除时间作出要求,开发商出于安置补助费成本等方面的考虑,往往是在实施主体确认后才开始拆除建筑物,也有部分开发商为了控制场地进行提前拆除,若因城市更新审批程序受阻将可能导致被拆迁人迟迟无法回迁,引发社会矛盾。此次《暂行措施》明确规定,实施主体与区城市更新职能部门签订项目实施监管协议后方可进行建筑物拆除。



建纬深圳律师事务所周志芳执笔


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